羅越 陳冠英律師事務所移民部主任整合
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等待四年多,美國EB-5產業終於迎來了《EB-5改革與誠信法案》(RIA)的實施細則。 2026年7月2日,美國國土安全部(DHS)正式發布EB-5擬議實施規則(NPRM),全文長達358頁。這意味著,自2022年RIA生效以來,業界一直期待的具體執行標準終於浮出水面。不過,這份規則帶來的不僅是“明確”,還有不少新的挑戰。
目前公佈的只是擬議規則,並非最終法規。依照正常程序,DHS將先徵求公眾意見,再對規則進行修改,預計最快也要到2027年中左右才可能正式實施。雖然DHS曾提出,EB-5涉及外國投資,可能適用《行政程序法》中“外交事務例外”,從而縮短規則生效時間,但這一法律依據存在較大爭議,因此業內普遍認為,新規仍將按照正常程序推進。
這次新規最受關注的內容,就是Bridge Financing(過橋融資)。根據擬議規則,如果專案先期貸款最終由EB-5資金償還,那麼透過該貸款創造的就業,將不能再計入EB-5就業創造數量。這項變更將影響大量房地產開發案。過去,許多EB-5計畫都會先利用銀行貸款或其他短期融資啟動建設,待EB-5資金募集完成後再償還貸款。這種做法不僅幫助專案盡快動工,也降低了等待投資人資金到位所帶來的時間風險。
近年來,許多EB-5申請人在補件通知(RFE)中已經感受到USCIS對Bridge Financing越來越嚴格。 USCIS認為,如果真正創造就業的是最初取得的貸款,而EB-5資金只是後來用於償還貸款,那麼創造就業的原因並不是EB-5投資。換句話說,USCIS強調所謂的**「But For」原則**——如果沒有EB-5資金,這些工作是否仍然會產生?如果答案是“會”,那麼這些就業就不能歸功於EB-5資金。不過,從商業融資角度來看,這一觀點並非毫無爭議。真正意義上的Bridge Loan,本身就是為了等待未來永久融資(包括EB-5資金)而設立的臨時融資。如果沒有未來EB-5資金作為退出機制,貸款機構往往不會提供這筆資金。因此,不少業內人士認為,真正的問題不是Bridge Financing本身,而是過去部分計畫將普通貸款包裝成Bridge Loan,導致制度被濫用。
值得注意的是,DHS並未完全關閉Bridge Financing的大門,而是在擬議規則中公開徵求意見:是否應限制Bridge Financing,而不是全面禁止。例如,可以要求:Bridge Loan必須用於符合EB-5要求的專案成本;在融資時明確屬於臨時融資,並預先確定未來資金來源;EB-5資金只能償還真正用於專案建設的貸款本金;對貸款期限和可替代金額設定合理限制。
不少區域中心和開發商關心,現在提交I-956F專案申請是否還能適用現行標準。從擬議規則來看,新規原則上適用於生效後遞交的申請,因此提前提交I-956F具有一定意義。但要注意的是,投資人最終遞交的是I-526E申請。如果I-526E是在新規生效後提交,USCIS是否會依照新規則重新審查,目前仍沒有明確答案。
除了Bridge Financing之外,本次擬議規則還有幾項值得關注:一,是提高投資門檻,高就業地區(High Employment Area)的最低投資額擬提高至140萬美元。二,是加強資訊保密要求,部分專案資料可能不得向投資人揭露,這與美國證券法的資訊揭露要求是否衝突,仍有待進一步觀察。三,是收緊資金再部署(Redeployment)規則,區域中心必須在規定期限內完成資金再投資,違規可能面臨嚴厲處罰,甚至被終止資格。四,是加強監管,未來項目將面臨更嚴格的績效審計及檔案保存要求,違規最高可被處以募集資金10%的行政處罰。 雖然目前仍未正式生效,但可以預見,未來EB-5專案在融資結構、專案設計、合規管理等方面都將迎來新的挑戰。對投資人而言,現在正是密切關注政策變化、做好投資規劃的重要時期;對於區域中心和專案方來說,則應充分利用公眾意見徵集階段,積極向DHS提出建議,爭取更加合理、更加具有可操作性的最終規則。
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